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摘 要：牧区与农区的自然、人文环境以及产业形态等有明显的差异,实施乡村振兴战略,需要把握牧区特点,不能搞“一刀切”、完全照搬农区做法。笔者通过对比内蒙古牧区与农区的差异,总结牧区特点,据此提出牧区振兴的主要原则,即草原生态环境保护是前提,基础设施建设要优先,在此基础上,转型升级优势产业,传承草原文化,实现有效治理、民族团结,保证人民富裕、边疆稳定。同时,政府需要做好相应保障措施,如优化功能区划、分类施策、健全完善制度体系等,以释放牧区要素活力,促进牧区一二三产业有机融合发展。

党的十九大提出实施乡村振兴战略,并将乡村振兴战略的实施分三步走,最终到2050年实现农业强、农村美、农民富、乡村全面振兴的目标。我国牧区土地面积约占国土总面积的42%[1],主要分布在西部和边疆少数民族地区。牧区振兴,对于我国经济和社会的协调、可持续发展以及民族团结、边疆稳固具有重要的现实意义。但牧区与农区的社会、经济发展有明显差异,牧区振兴不能完全照搬农区做法,应切实研究牧区特点,因地制宜,分类施策。笔者以占全国草原面积22%的内蒙古自治区(以下简称“内蒙古”)为例,总结牧区有别于农区的特点,尝试分析针对牧区振兴的“二十字”方针和原则,并提出政府应做好的保障措施,探索有效的牧区振兴思路和政策。

1 内蒙古牧区的特点

1.1 地广人稀,公共基础设施薄弱

与农区相比, 牧区土地面积辽阔,地广人稀,牧户居住分散,城镇化发展水平低,公共基础设施薄弱。牧区往往交通不便,日常生产生活所需采买不易,电力、通讯及网络覆盖率低,水利设施不完善,遇到干旱天气,一些牧户人畜饮水仍需人工运送。牧区的文化教育、医疗卫生等公共服务供给不足,多集中于旗县所在地,服务能力较低。

1.2 十年九旱,生态脆弱

草原生态系统的结构、功能比较单一,易受外部环境变化的影响。内蒙古草原地处内陆,以温带大陆季风性气候为主,长期受干旱、大风、寒冷等气候的影响,降水量少且不均匀,蒸发量大,全区性的干旱平均每3年就会发生一次且持续时间长[2],部分地区十年九旱。草原旱灾、白灾、鼠虫灾害等频发,草原不同程度的退化、沙化,草场质量不断下降,生态系统越来越脆弱,又进一步加剧自然灾害。近些年,政府虽出台了一系列生态环境保护政策,草原生态环境治理取得了一些成效,但生态基础依然薄弱[3]。

1.3 少数民族聚居,文化独特

内蒙古少数民族以蒙古族为主,他们世代聚居于草原牧区,虽然“逐水草迁徙”的游牧已没有条件,但放牧、轮牧等传统生产方式仍在延续。蒙古族文化源远流长,拥有自己的语言,在文学、医学、天文、地理、音乐、舞蹈、服饰及装饰等方面都有较高的造诣。蒙古族饮食、蒙古包住所有着鲜明的民族特色。草原“那达慕”“祭敖包”“圣火祭祀”等传统文化活动传承至今,具有丰富的历史和文化积淀。

1.4 地处边疆,关乎团结稳定

内蒙古边境线长超过4 200 km,沿线共有19个边境旗县市,其中牧业旗县占到70%。在边境地区,少数民族人口有58.3万人[4],占边境地区人口的30.52%,高于全区的平均水平(20%)。受历史、自然、政策等因素的影响,边境牧区旗县经济基础薄弱、贫困问题较为突出,社会事业发展缓慢。边境兴则边疆兴,边境治则边疆治,边民富则边疆固。加强内蒙古边境牧区的政治、社会、经济建设,有利于国家的民族团结与稳定。

1.5 产业单一,结构刚性强

牧区产业结构相对单一,以传统畜牧业及畜产品加工业为主。以放牧为主的传统畜牧业生产周期性明显,且结构调整难度大、刚性强。草原旅游季节性强,时间短且路途远,旅游开发成本高。加之近些年极端气候、自然灾害增多,草原生态环境脆弱,很大程度上限制了畜牧业和旅游业的发展空间和规模。尽管有丰富的风能、太阳能和地下矿产等资源,但开发往往受制于国家政策与布局,牧区产业结构升级难度大。

1.6 市场体系不完善,生产、生活成本高

草原牧区运输成本高,网络、通讯覆盖率较低,市场不完善,市场信息传递慢且不充分,这使得牧户多与商贩进行交易,活畜出售价格低。即便部分牧户与加工企业进行交易,也多被动接受企业报价,缺乏市场谈判能力。牧户处于产业链的最低端,受牲畜市场价格波动影响大,收入不稳定。当前,牧企利益联结机制仍不完善,牧户分享产业链增值困难。牧户的生产和生活支出相对较高。牧户建设棚圈、安装草场围栏、雇佣牛羊倌、租赁草场、购买饲草料和燃油、运送牲畜饮水等的生产性支出高,资金压力大,牧业生产成本高。若遇旱灾,饲草料等价格一路攀升,养殖成本进一步提高。另外,牧户因居住分散、地域偏远等原因造成的生活成本也较高。如需要购置独立的饮水、用电设备,且维修成本相对较高;日常生活用品采购及医疗不便;子女上学集中在旗县或盟市,由此产生的陪读、房租开支较高,等等。

2 牧区振兴的思路

基于以上条件分析,内蒙古牧区实施乡村振兴战略,基本思路应当是“优先生态、绿化产业、传承文明、均衡服务、团结富裕”。

2.1 优先生态:经济目标服从生态目标

内蒙古横跨“三北”,毗邻八省,其生态状况如何,不仅关系区内各族群众的生存和发展,而且关系华北、东北、西北乃至全国的生态安全,把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障和北疆亮丽风景线,是中央立足全国大局为内蒙古确立的战略定位,也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任,应重新审视内蒙古对于全国的生态价值。内蒙古草原面积8 800万hm2,占全区国土面积的70%,占全国草原面积的22%,无论是打造绿色农畜产品生产加工输出基地,还是建设我国北方生态安全屏障、北疆亮丽风景线,都取决于内蒙古草原牧区的生态服务能力。因此,应优先强调草原的生态服务功能目标,经济目标服从于生态目标,加强生态保护力度,在生态安全的限度内谋求发展,要科学合理地确定草原畜牧业发展的生态阈值,将产业发展限定在生态可能性曲线之下,适度发展。

2.2 绿化产业:走高质量发展之路

传统草原畜牧业需要转型升级,追求产品品质,提高附加值,走低生态成本的绿色发展之路。要实现草畜平衡,注重改善牲畜的生长环境与营养水平,优化畜种结构。利用科技和网络发展智慧牧业,提高生产力,解放劳动力,关注市场动态,探索订单养殖模式,发挥出草原畜产品的品质与安全优势。加工企业转变“收购-加工-储藏及批发”的传统经营模式,提高畜产品精深加工能力,关注新产品研发,提高产品附加值,同时优化与牧户的利益联结机制,共同开发市场。部分有实力的企业可进一步延伸产业链,培育终端餐饮、销售企业,向上游养殖及加工主体及时传递市场需求信息,打通产品增值分享渠道。政府要加强区域品牌的建设与宣传,注重地理标志的申请与保护,强化区域产品安全生产的监督与管理。同时与企业合作,创建产业链绿色可追溯体系,支持企业打造绿色、有机品牌,打造市场信息、电商等网络平台,为开拓国内外市场提供服务。产业链各环节、政府各部门加强协作,推动传统草原畜牧业向现代化草原畜牧业转型升级。

内蒙古草原、森林、湖泊、沙漠、边境口岸等旅游资源丰富,尤其呼伦贝尔、锡林郭勒等草原早已成为内蒙古旅游的代表性“名片”。以蒙古族为代表的少数民族在民俗礼仪、宗教信仰、风土人情和饮食文化等方面特点鲜明,“蒙元文化”“辽文化”“昭君文化”等闻名中外。但内蒙古草原旅游季节短,牧区交通、通讯等基础设施不完善,使得草原旅游开发滞后。为此,必须重视草原旅游开发规划,尽快补齐基础设施不完善的“短板”,增强旅游便利性;应加快民族文化的挖掘与宣传,通过博物馆、影视剧、文化节等多种形式,增强游客对少数民族文化、民俗的认知。加大民族特色手工业扶持力度,开发特色文化产品。以丰富的草原文化内涵提高旅游吸引力;同时,还应规范旅游市场,加强管理与服务。旅游公司科学设计旅游线路,开发饱满的民俗文化活动内容,提供舒适的餐饮、住宿环境,升级游客的旅游体验,将独具特色的蒙古族历史文化、传统民俗文化充分、巧妙地融入草原生态风光中,打造牧区精品旅游项目。

内蒙古矿产资源丰富,尤其煤炭资源储量居全国首位。草原深处矿产的开发,虽在一定程度上带动了牧区经济发展,增加了当地税收,但对草原生态环境造成了巨大压力。在完善生态补偿制度的基础上,应注重环境影响评价,加大现有环境整治措施的实施力度,将矿产资源开发所带来的负面影响降到最低。同时提高绿色矿山建设标准,推进清洁生产,发展循环经济,改善矿区周边环境。

2.3 传承文明:草原文化融入乡风建设

内蒙古草原牧区受游牧文化、农耕文化、工业文化、城市文化等不同类型文化的影响,蒙古族也发生了从游牧到定居,再从定居到城镇化的变迁,经济形态则由部落经济向自给自足再向市场经济逐渐转变[5]。在这复杂的文化、社会、经济转型过程中,在市场经济的冲击下,牧民之间的经济与人文关系变得越来越复杂。应注重传统民族文化与市场经济有效融合,发挥优秀草原文化在乡风文明建设中的重要作用。弘扬草原文明所蕴含的人与自然和谐理念、包容精神、合作精神、人文精神和道德规范,发挥当地有威望老人的德育作用,加强生产、生活方面的优秀牧户评选和宣传,充分发挥草原优秀思想观念在凝聚人心、感化群众、淳化民风中的重要作用。

2.4 均衡服务:改善公共基础设施

因内蒙古地广人稀,使牧区公共基础设施的建设成本高,利用率却相对较低,地理位置偏远牧户的水电路讯等公共服务难以保证,公共基础设施供给不均衡。交通、电力、通信、广播电视、互联网、水利等公共设施的供给不足,严重影响了牧区的经济发展和牧民生活。目前,国家财政对于牧户生产性设施的补贴力度较大,有效降低了牧户的生产成本和经营风险,下一步应加强水电路讯等公共基础设施的补贴力度,鼓励企业加快独立供水、供电、网络等设施的研发,加强现有“风光互补”等设施功能的稳定性,完善相应的维修服务,补齐牧区短板,打破发展桎梏,提供相对均衡的公共基础设施。

2.5 团结富裕:改善治理,共享发展成果

内蒙古是我国最早实施民族区域自治制度的地区,也是我国北部重要的边疆地区,民族团结、边疆稳定是治理的首要目标,依法自治是重要的保证条件。加强牧区的治理,培育各族人民的民主意识、法治精神、重义守信观念,加强边疆多元治理主体之间的协同、协调与协作[6],制订实施符合地区特点的政策,创新适合牧区的治理手段,有利于民族团结、边疆稳定。

“生活富裕”是牧区振兴的民生目标。当前阶段,要建立健全产业发展、住房、教育、医疗等综合性支持保障体系,持续改善发展条件,增强“造血”功能。牧区社会保障“广覆盖”“低保障”问题突出,福利待遇水平不能满足牧民的养老、医疗需要。政府及相关机构应探索适合牧区的养老模式和教育、医疗体系,减轻牧民生活负担。如加大城镇养老社区的创立与扶持力度,解决进城老人养老与学龄儿童陪读问题;部分地区可考虑重设或增设苏木一级的幼小教学点,注重牧区生产、生活的技能教育;加强苏木一级医疗服务站设备与车辆的投入,及时对接旗县急救人员,有效缩短救助时间与运送距离等。完备牧区的社会保障制度,共享发展成果,增强牧民的幸福感。

3 牧区振兴的保障措施

3.1 科学规划,分区域施策

科学的顶层规划有利于合理开发草原牧区资源。内蒙古大部分草原都可用于发展草原畜牧业经济,小部分草场退化严重,生产功能下降,处于休养生息状态,有些草原蕴含丰富的地下资源,可进行矿产资源的开发。要进一步完善国土空间规划,清晰定位草原牧区的中长期功能,科学实施差别化草原利用政策,深入研究草原限制开发区和禁止开发区的可持续发展方式,强调草原的生态服务功能,注意协调各功能区之间的关系与多方利益。

3.2 推动生态工程产业化,强化生态生产总值目标考核

加快建立、健全适用于内蒙古乃至全国牧区的生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系和生态安全体系,完善生态安全屏障功能评估体系,重视生态保护关键技术、生态功能变化监测技术等的研究开发,设立科学的生态治理和保护工程项目,以科技创新为引领,推动生态修复、治理、保护工程的产业化经营。优化生态建设的激励机制,将生态系统生产总值(GEP)[7]引入干部考核体系,形成生态保护优先的政绩导向,提高生态文明管理水平。

3.3 建立系统完善的制度体系,释放要素活力

牧区振兴,制度是基本保障,必须创新和完善制度体系,释放牧区“钱地人”等要素的活力[8]。草场既是牧民的生产场所又是生活场所,要加快确权,进一步明确牧民对草场的权利,保障牧民的发展权利。在考虑草场特殊性基础上,完善草场流转制度,依法释放草场的流动性。要推动家庭牧场、联户经营、牧民专业合作社等多种形式的适度规模经营,科学轮牧,在保护草场的同时提高经营效率,增强牧户的市场应对能力。培育牧业生产服务组织,缓解牧区雇工难问题。发挥畜牧业产业化龙头企业在产业延伸、市场开拓等方面的引领作用,促进产业链各环节的有机衔接和利益共享。另外,积极开拓财政扶持、政府金融担保等的新路径、新方向,创新牧区金融服务方式,积极引入社会资本,为牧区振兴提供可持续的资本要素。

3.4 加大转移支付力度,注重牧户生计可持续问题

为了加强生态环境建设,政府相继出台了生态移民、退牧还草、草原生态补奖等政策,并已初显成效。推行草畜平衡、禁牧休牧政策,必须充分考虑牧户差异,不断完善相应的生态治理技术标准、经济补偿标准,使其更科学合理,更具适应性、效率性。提高现有补偿标准,延长补偿期限,加大禁牧(休牧)补贴、超载减畜补贴、牧草良种补贴、牧草机械补贴等转移支付力度, 以有效降低牧民生产成本,解决牧民后顾之忧,提高牧民草场保护的自觉性和积极性。

移民搬迁使迁出地草原生态环境得到了一定恢复,也在一定程度上解决了牧民行路难、吃水难、用电难、上学难、看病难等生活问题,但要重视搬迁牧民的后续生计问题,考虑其生活和就业压力[9]。合理设计移民的补偿内容及标准,加大生态补奖转移支付力度,把牧民发展生产、转产的资金需求纳入具体政策补偿范围内,并充分考虑区域间的差异性。

3.5 深化牧区社会化服务,促进一二三产业深度融合

深入挖掘牧区社会化服务内容,构建完善的社会化服务体系。一方面有利于畜牧业及其加工业的专业化、一体化经营,促进产业链相关主体的有效衔接;另一方面有利于草原旅游等其他产业的内涵式发展。畜牧业社会化服务体系的构建,可以从产前、产中、产后三个维度入手[10],产前可以提供市场动态分析、生产融资、养殖规模测算等服务;产中可以提供智慧牧业技术、疫病防治、畜禽育种繁殖、饲养技术指导、机械化打草等服务内容,缓解劳动力压力,提高生产效率;产后可以提供产品加工、流通、销售等服务。政府在此过程中应着力打造信息平台、金融平台、网络销售平台,提供有关市场情况分析、投融资、产品流通等方面及时且有效的信息,提高信息透明度,增强牧民对市场的应对能力。同时制订科学的人才培养与引进政策,为产业融合发展打下良好的基础。

原标题：实施乡村振兴战略,牧区应该怎么办?——以内蒙古自治区牧区为例

作者：马志艳 乔光华 吕清禄 高博 内蒙古农业大学经济管理学院

作者简介： 马志艳(1979—),女,讲师,博士研究生,研究方向为农业经济理论与政策,gmly818@163.com.; *乔光华(1965—),男,教授,博士,博士生导师,研究方向为农业经济理论与政策,qiao_imau@126.com.;

基金： 内蒙古自治区社会科学基金项目“内蒙古实施乡村振兴战略的目标、任务和途径研究”(17A11); 内蒙古哲学社会科学规划基地项目“草原牧区初步振兴的模式、路径和政策研究”(2019ZJD002); 内蒙古农业大学人文社科重点课题“内蒙古畜产品加工产业竞争力提升研究”(XSK);

来源：黑龙江畜牧兽医. 2020年20期 第28-31页