【生态文明关键词】之生态环境损害赔偿制度

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【生态文明关键词】之生态环境损害赔偿制度

生态环境是公有资源，也是人们生存和生活所必需的基本要素。因此，人们享有在安全、和谐的生态环境下生存和发展的权利。这样，如果存在破坏生态环境的行为，事实上产生的结果不仅是对生态系统的破坏，更是对人们生存权、发展权和环境权的损害。因此，我国近些年开始逐步构建生态环境损害赔偿制度，这一制度的宗旨和目标就是为了保障人民群众的生态权益。所谓生态环境损害赔偿制度，就是将生态损害行为、生态损害范围和生态损害结果予以确定，依据相关法律和制度标准对生态损害行为做出评估，并通过生态恢复、损害赔偿等措施实现生态救济，保障人们的生态权益。生态环境损害赔偿制度有利于促使破坏生态环境的违法企业承担应有的赔偿责任，促进受损生态环境得到及时的修复和保护，从而改变以往企业污染、公众受害、政府埋单的不良局面。在国外，生态环境损害赔偿也经历了从法律到制度的建构过程。在美国，构成生态环境损害赔偿的法律依据涉及多部法律文本。一部是《清洁水法》(Clean Water Act，CWA)，其基础是1948年颁布的《联邦水污染控制法》。1972年美国对后者进行了重大重组和扩展，《清洁水法》成为对这部法律的通称。这部法律规定了保障公民享有清洁水资源的权利，规定了很多对于水污染的处理办法及损害赔偿等相关内容。此外，在海洋生态损害中，海洋溢油是污染最重、影响最宽的一类。所以，如何进行海上溢油的生态赔偿，也是生态损害赔偿的重点领域。美国环保局是美国内陆水域发生溢油的主要联邦反应机构，而海岸警卫队是沿海水域和深水港口发生泄漏事件的主要应急机构，前者的首要任务之一就是防止、准备和应对在美国内陆及其周围发生的石油泄漏事件。1990年，美国通过了著名的《石油污染法》（OilPollutionAct，OPA)，简化和加强了美国环保局防止和应对灾难性石油泄漏的能力。该法案要求储油设施和船舶方向联邦政府提交计划，详细说明它们将如何应对大型排放；与此同时，由石油税提供资金的信托资金可用于在责任方无能力或不愿意清理石油泄漏时完成环境修复和保护的工作；法案对于海洋溢油的预防和处理机制、油污损害责任和赔偿等做出了详细规定。此外，在土地污染修复和生态损害赔偿方面，1980年12月，美国国会颁布的《综合环境反应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Re-sponse,Compensation,and Liability Act,CERCLA,俗称《超级基金》）确立的“超级基金制度”，成为美国推动受污染土地治理和修复以及生态损害赔偿的有力法律武器。CERCLA对释放或可能危及公共卫生和环境的有害物质提供直接的联邦回应，法案明确规定了负责在这些场址释放危险废物的人的责任，并设立一个信托基金，以便在无法确定责任方时对受污土地提供清理。法案对化学和石油工业征税，其他资金来源含常规拨款、从污染者处追讨的修复和管理费用以及其他投资收入等。法案通过五年后，即征集了16亿美元，税款转到了一个信托基金，用于清理废弃或不受控制的危险废物场址。目前，超级基金的主要来源是联邦的常规拨款。该法案最明显的特点是：其一，环保局被赋予绝对权力，在敦促责任方以及开展受损土地修复时具有绝对权威；其二，超级基金来源清晰，运作明确；其三，对污染行为规定连带责任和追本溯源，且责任为无限责任。这样，就为土地损害赔偿和生态修复提供了明确的保障。此外，芬兰对于环境损害赔偿也有严格的立法和规定。根据芬兰《环境保护法》，恢复污染环境的责任主要在于造成损害的一方，监督机构可以采取措施恢复受污染的环境；对个人和财产损失以及恢复工作的费用的赔偿由《环境损害赔偿法》(Act on Compensation for Environmental Damage)规定，而非一般性的立法。芬兰《环境损害赔偿法》颁布于1994年，其中对于赔偿主体、赔偿程序、赔偿责任等做了明确规定，有助于在生态环境损害赔偿中发挥法律支撑的作用。

目前，我国对于生态环境损害赔偿的立法，具有一些基础性规定。1982年通过的《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十一条规定，凡违反本法，造成或者可能造成海洋环班污染损害的，本法第五条规定的有关主管部门可以责令限期治理，缴纳排污费、支付消除污染费用，赔偿国家损失；并可以给予警告或者罚款。第四十二条规定，因海洋环境污染受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失。1986年通过的《民法通则》第一百二十四条规定，违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。此外，在政策上，目前我国已经具有了一定的制度模型。2012年，堂的十八大明确指出，要加强环境监管，健全生态环境损害赔偿制度。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。《生态文明体制改革总体方案》明确要求严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任，大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。为了贯彻和落实《生态文明体制改革总体方案》对于建立生态环境损害赔偿制度的设计，2015年12月，我国出台了《生态环境损害赔偿制度试点方案》。试点方案的基本目标，就是通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度。该试点方案要求2015年至2017年，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。从2018年开始，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。2016年11月，《“十三五”生态环境保护规划》进一步指出，要建立健全生态环境损害评估和赔偿制度。推进生态环境损害鉴定评估规范化管理，完善鉴定评估技术方法。要在2017年底前，完成生态环境损害赔偿制度改革试点，以及2020年初步构建我国的生态环境损害赔偿制度。

尽管我国已经从生态环境损害赔偿制度的顶层设计上做了不少工作，但是纵观这一制度的设计与运行，还有很多不足之处，需要加快弥补和完善。一方面，涉及生态环境损害赔偿的法律只有几项法律的寥寥数语，还没有生态环境损害赔偿方面的专门法律法规。这就导致出现生态环境损害时很难从法律上充分地寻求赔偿依据，群众身体权益无法切实保障。另一方面，我国对于生态环境损害赔偿的评估标准、评估技术体系以及量化手段等还不够健全，难以在应对生态环境损害事件时予以充分评估。因此，在建立和完善生态环境损害赔偿制度方面，可以考虑从以下几方面加强设计和规划。第一，加强生态环境损害赔偿方面的基础理论、技术标准的研究，不仅涉及受损群众人身和财产、生态环境的质和量的评估，还要研究对于资源和生态环境的间接破坏的评估，从而最大限度地保障资源环境和人民群众的生态权益。第二，加强生态环境损害赔偿立法工作，抓紧出台《生态环境损害赔偿》专项法律，明确个体责任和义务、明确司法处理和行政处理的关系、明确生态环境损害赔偿的具体标准和进程；考虑建立生态环境损害赔偿信托基金。第三，加强相关法律、经济和环境等领域人才队伍建设，培养一批生态环境损害赔偿领域的专家和技术人才。第四，加强公众参与，引导公众了解生态环境损害赔偿的法律、程序以及权、责、利等，促进公众参与和支持生态环境损害赔偿，这样，有利于形成全社会共建生态环境、共享生态文明的局面。

信息来源：中国林业出版社2018年出版的《生态文明关键词》（主编：黎祖交 本条作者：张云飞 周鑫 编辑 吕子乔）