产业用地准入对土地高质量利用的影响

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产业用地准入对土地高质量利用的影响——基于双重差分法的政策效果研究

原创 蔡小婷 等 中国国土资源经济

2025年07月11日 10:01 北京

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导 读

产业用地准入是我国土地参与宏观调控的重要手段。文章从企业、园区和政府治理等视角探讨了产业用地准入对土地高质量发展的影响机理和作用机制，将上海市产业用地准入政策作为一项准自然实验，运用双向固定效应的双重差分模型进行实证研究。研究表明，产业用地准入可显著促进土地高质量利用，并在企业所有权属性、产业园区级别、产业聚集程度和政府治理水平等方面存在异质性。准入政策对非国有企业、国家级和省市级园区，以及产业聚集度与政府治理水平高的区域影响效果更加显著；产业用地准入主要通过提升企业生产效率和促进资源再配置实现土地高质量利用；不同产业准入标准调整的政策效果显著不同，行业准入标准仍存在优化空间。

本文引用信息

蔡小婷,范华,何芳,胡意翕.产业用地准入对土地高质量利用的影响——基于双重差分法的政策效果研究[J].中国国土资源经济,2025,38(6):53-63.

章节目录

CONTENTS

1 问题的提出

2 产业用地准入对土地高质量利用影响分析

3 研究设计

4 实证分析

5 结论与启示

1 问题的提出

在新一轮产业变革中，产业发展面临模式转变、产业结构调整等诸多挑战。党的二十大报告指出，实体经济是建设现代化产业体系、发展经济的着力点，而制造业是实体经济的基础。产业用地是承载以制造业为主的各类产业的基本生产要素，长期承载经济主体的生产性、经营性、服务性活动，是产业发展的重要支撑。在土地资源有限的条件下，政策工具的合理使用，以及产业用地的科学配置、合理优化是保障我国产业高质量发展与产业体系现代化的基础。

2008年国土资源部发布并实施了《全国工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）。2023年，自然资源部修订发布《工业项目建设用地控制指标》（自然资发〔2023〕72号），制定了指标推荐值，建议各地方参考推荐性指标，制定控制值后实施。各地方政府自2008年开始陆续出台产业用地指南，将其作为产业用地政策中最基本、最核心地位的准入性政策，旨在控制新增用地的质量，促进产业升级、产业用地高质量发展。因此，探究产业用地准入性政策能否实现土地高质量利用，厘清政策的影响机理，对科学制定产业用地准入政策，以及推进产业体系现代化进程具有重大现实意义。

对于产业用地准入政策研究，学者们主要探讨了产业用地控制性标准的编制。范军勇通过探讨产业用地指标体系和制定方法，提出发达地区的城市产业与经济发展的方向和城市规划。范树平等对比分析了我国省市的产业用地标准，认为标准应考虑战略需求，突出用地调控与产业引导的双重导向。还有学者将目光投向绿色生态目标下的产业环境准入政策。李海燕认为在产业园区转型中，传统产业用地控规指标缺乏可持续的管控和引导，总控指标应考虑交通行为、绿地率，并采取弹性控制。刘思佳通过对产业园外存量产业用地空间布局、资源环境承载及环境风险防控的评估，提出了产业用地准入分类管控模式。牟雪洁等通过对国家重点生态功能区内产业准入的研究，认为标准应兼顾通用性和差异性，并需配套财政政策一并执行。但部分学者认为准入政策制定的指标和方法不够合理。张孝成等认为应基于“产城人”融合发展进行产业用地标准指标选择，应增加噪音、强光等生活质量相关的控制标准。范军勇对比了上海和国家标准，发现由于功用性不同，两者构建方法差异较大，认为上海标准中过于细分产业的制定方法存在问题。

关于产业用地准入政策效果研究，学者们存在不同观点。部分学者认为产业用地准入政策改变了政府引进产业的考量思路，减少了引进时一味迁就大企业的盲目性，且减少了产业用地规划的不确定性。准入标准的制定不仅可以有效促进土地减量化，还可以为衡量土地产出效率提供依据。而部分学者在研究中发现目前产业用地准入政策仍存在局限，进而导致政策效果不能有效发挥。汪斌认为产业用地标准的实施无法起到实现经济结构性超越的作用。陈慧等研究了珠三角地区产业用地政策实施情况，发现由于有关部门的规划引导及监管工作不利，导致已投产运营的产业项目较少，政策预期效果不明显。还有学者发现政府存在产业用地供给困境，提出各类调控要素需联动调控，高效开发利用及供应管理是最大程度发挥产业用地的土地要素作用的关键。

关于土地高质量利用研究，学者们围绕土地高质量利用内涵、构建绩效评价体系、测度方法、影响因素等展开了全面系统的探索。土地高质量利用的内涵与时代发展联系紧密并不断演变，包括可持续利用、节约集约利用等方面。在此基础上，学者们构建绩效评价体系包括投入-产出、行为-结果、经济-社会-生态等维度，主流的评价方法包括熵值法、熵权TOPSIS法，以及DEA法、BP人工神经网络法等高级算法。除了政策影响，学者们还探究了土地高质量利用绩效的影响因素，认为劳动力、经济发展状况、交通基础建设、高新技术企业密度和产业聚集程度等都会对绩效产生影响。郑迪文等认为劳动力状况会对区域产业发展产生影响；徐春秀等发现区域经济状况直接影响土地集约利用效率和城镇化的协调发展；赵哲等发现交通路网建设对土地利用效率产生影响；Engelberg等发现产业聚集带来规模经济、劳动聚集、知识外溢效应等，均能促进深度分工和协同合作，促进产业升级和土地高质量利用。

综上所述，现有研究已形成了较为丰富的研究成果，但仍然存在一些不足：一是研究对象上，现有研究多通过现状分析、对比分析，从政策制定角度，讨论产业用地准入标准的合理性，或从土地高质量利用内涵层面研究其对高质量绩效的影响，缺少探讨产业用地准入对土地高质量利用影响机理和效果的研究；二是研究方法上，现有研究较多以定性角度探讨产业用地准入对土地利用综合绩效的相关性，少有学者运用双重差分法等定量方式揭示准入政策实施的效果。

鉴于此，本文将上海市产业用地准入政策作为一项准自然实验，探讨产业用地准入对土地高质量发展的影响机理和作用机制。主要包括：①探究对土地高质量利用绩效的影响；②分析对土地高质量利用绩效的影响机理；③企业所有权属性、产业园区级别、产业聚集程度、政府治理水平等方面的异质性分析；④分析不同产业用地准入调整的政策效果，提出优化建议。以此进一步丰富产业用地准入政策的实证研究和理论研究，并提供政策启示。

2 产业用地准入对土地高质量利用影响分析

2.1 产业用地准入及制度背景

我国早在1958年就出台了关于建设用地标准的管理文件《国家建设征用土地办法》。1986年《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出定量制定用地标准的要求，随后国家土地管理局编制了更详细的《工程项目建设用地指标汇编》。真正意义上的产业用地准入政策始于2004年国土资源部出台的《工业项目建设用地控制指标（试行）》（国土资发〔2004〕232号）。该政策将全国各市县用地分为七等15类，对32个大类行业的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地占比等四项指标进行控制，并于2008年出台正式文件，2023年自然资源部针对关键性指标进行了修订，进一步引导各类产业用地节约集约利用。

为引导产业用地高质量利用，2004年上海市经济委员会等部门联合编制第一版《上海产业用地指南》（下文简称《指南》），随后分别于2006年、2008年、2012年、2016年和2019年多次修订至第六版。《指南》涵盖了工业用地产业项目类、标准厂房类、研发总部产业项目类、通用类及物流仓储用地等产业用地类型。其中，与制造业相关的项目用地按细分的中类行业设置用地标准。在指标设置上，选取产业项目的容积率、固定资产投资强度、土地产出率、土地税收产出率等四项用地指标的控制值、推荐值、调整值标准；提出了建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等三项指标的控制要求。《指南》对引入产业起到了决定性的基础作用，是指导产业项目审批的依据，并成为上海市吸引产业落户、促进产业聚集、扩大对外开放的一项基本政策工具。同时，准入政策作为评价各类产业项目、核定产业用地规模等的指导性文件，发挥“一把尺”作用，有力推进了产业结构的优化升级和产业高质量发展。

2.2 理论分析与研究假设

产业用地准入标准提高和土地资源有限的双重约束，要求产业项目使用有限的土地提高产出，以实现产业用地的高质量利用。实现路径主要包括企业和园区两个层面。

企业层面，其一，准入政策通过单位土地产值和税收门槛设置，促进以企业为主的生产单位的生产效率提升，从依靠增加要素投入向提升全要素生产率转变。企业可通过科技升级、创新组织形式、改变劳动力配置等方法提升生产能力和生产效率。企业生产力和生产效率的进步意味着企业全要素生产率的提升，进而推动提高产业附加价值获利能力和价值链跃升，实现土地高质量利用。其二，低质企业普遍存在占地面积较大、缺乏竞争压力的问题，导致其退出市场或调整生产的动力不足，阻碍了产业用地高质量利用。而在准入标准提高的背景下，低质企业将面临后入驻的优质同类企业竞争压力，还可能由于营收效益低下，陷入低质低效的恶性循环中，从而导致该类企业加速退出市场或调整生产。其三，在高准入标准下，后进入的产业项目生产效率相对更高，会造成垂直溢出效应，即其产出的高质量中间品，倒逼和带动上下游产业提升生产效率，最终实现区域整体生产效率提升和土地高质量利用。其四，准入政策直接提高土地利用标准，设置地块容积率、覆盖率及配套用地比例，能够直接提高土地高质量利用程度。

园区层面，准入标准的提升会引导区域内企业和产业结构调整，促进产业聚集，优化资源配置，提升土地集约利用水平，进而促进土地高质量利用。高准入门槛下后进入的产业项目更具创新性、先进性，也更具竞争力，一定程度上改变了产业结构。产业结构变动过程中必然伴随着要素资源流动。后进入的产业项目与原有产业项目共同竞争，市场份额产生显著变化导致资源再配置行为，且受规模经济等影响，这样的资源再配置行为影响范围可能扩大到行业或区域整体，进而优化区域资源配置效率，最终提高区域产业产出效率和用地水平。产业聚集促进产生知识、劳动力、资本等要素溢出效益，增加区域内企业间投入产出联系，降低企业的生产要素搜寻成本，各企业间通过协同合作，降低各类生产要素的使用成本，提高生产效率。

基于上述理论分析提出研究假设：

假设1：产业用地准入可通过提升企业生产效率和土地利用程度，提高地块高质量利用水平。

假设2：产业用地准入促进园区产业结构优化和产业聚集，优化资源配置，提高土地高质量利用水平。

此外，产业用地准入的政策效果在不同内部特征和外部环境的情况下可能存在异质性。企业所有制等内部特征不同，导致企业在经营目标、决策方式、与政府联系等方面存在差异，进而影响其对政策的敏感性，从而产生政策效果异质。国有控股企业承担了较多政策性任务，需在市场中发挥示范性作用。而非国有企业往往寻求利润最大化，在合法合规范围内，以低成本换取最大收益。因此，两者对政策的关注点不同，非国有企业更关注最低准入标准，而国有企业为起到示范引领作用更关注准入标准的推荐值。外部环境方面，一是产业园区级别会影响企业对政策的反映。政府通常依据比较优势原则，优先发展相对优势的产业、地区以发挥辐射带动性作用。国家级、省市级产业园区受政府直接管辖和相关部门定期考核指导，且政策倾向和关注力度强于其他产业园区。政府通过加强要素保障、资源集约利用等，从制度、产业、人才和开放合作等方面保障了这类产业园区的高质量发展。二是产业园区所在区域的产业聚集程度会影响政策有效性。产业聚集带来的知识溢出、规模经济及劳动聚集使企业受益于公共资源汇集，促进社会的合作分工网络的形成，人才、资金、技术的聚集促进区域经济关系网的发展，提升该区域产业生产利润率和土地利用程度。三是政府治理能力、管理水平的差异会影响政策效果的显现。政府治理水平影响公共服务供给效率、市场调控监管力度等方面。治理能力强的政府能更准确做出产业发展决策，并且能有效融合政府官员个人动机和政府目标，从而促使产业政策实施效果更容易显现。政府管理水平能影响制度环境，较强的政府管理能力，以及对市场和社会的综合治理能力有助于政策的有效落地落实。

由此提出研究假设：

假设3：产业用地准入的政策效果因产业园区所有权属性、产业园区级别、产业聚集程度、政府治理水平等差异而存在异质性。

3 研究设计

3.1 研究模型

评估产业用地准入对土地高质量利用的影响，需要排除一系列其他干扰因素带来的偏误，因此本文采用双向固定的双重差分法对政策效果进行评估，并以绩效衡量土地高质量利用情况，具体模型设置如下：

式中：i、g、t

分别表示行业、园区、年份；

是被解释变量，表示园区g的行业i在年份t时的土地高质量利用绩效；D是政策分组虚拟变量；T

是产业用地准入政策实施虚拟变量；

是分组虚拟变量和政策实施虚拟变量的交互项；

是其系数，代表产业用地准入的政策净效应；

是各项控制变量；

是个体固定效应；

是时间固定效应

表示随机扰动项。

3.2 变量说明

被解释变量是土地高质量利用绩效

，借鉴张荣天等的做法

，采用改进熵值法评价绩效。为了科学合理地评价，本文建立基于土地利用“行为-结果”双维度评价指标体系，行为上考察土地利用程度、土地投入程度、土地利用结构，结果上考察经济、社会、生态功能效益。本文认为在同样污染物排放等环保标准下花费的环保治理投入与产生的污染成正比，故指标中除了反映生态利用结果的三级指标为负向指标，其余指标均为正向指标。具体指标体系如表1所示。

核心解释变量是分组虚拟变量和政策实施虚拟变量的交互项（

）。D是政策分组虚拟变量，T是政策实施虚拟变量。参考Lu等的做法，将各版《指南》与其上一版同类中类行业的各项指标控制值进行对比，梳理准入标准提高和不变的指标数量（表2），由于控制值降低的情况不是变化主流趋势且数量较少，故不予讨论。对比发现，行业呈细分化趋势，准入政策呈紧缩趋势。2016版《指南》是产业用地准入标准提高最显著的一版，部分行业的固定资产投资强度等指标控制值提高幅度高达50%。故本文将2016版《指南》视为准自然实验。将2017年及以后年份视为政策实施阶段，T赋值为1，2017年之前年份T赋值为0。将指标控制值提高幅度大（前50%）的行业视为实验组，D取值为1；其他行业视为对照组，D取值为0。

控制变量。研究发现劳动人口数量、GDP、交通基础建设程度、高新技术企业聚集程度和产业聚集程度均会对绩效产生影响，为了准确评估政策净效果，本文对上述影响因素进行控制。具体变量定义如表3所示。

表4是各变量描述统计结果。由表4可知，土地高质量利用绩效整体取值在0.107到23.490之间，均值为0.893，标准差为1.738，表明被解释变量在样本区间内波动幅度较大，控制变量除了地均劳动人口和产业聚集程度以外的差异程度也较为明显。

3.3数据来源

本文采用2014—2019年面板数据，其中地均劳动人口、GDP、交通基础建设投资等数据来自上海市各行政区统计年鉴和统计公报。容积率、产业用地面积、固定资产投入、从业人数、生产用地比例、各产业生产总产值、环保投入金额等数据来自上海市开发区统计手册。本文对所有数据进行标准化处理，且对各连续变量进行1%缩尾处理。

4 实证分析

4.1 基准回归分析

基准回归结果见表5。不考虑控制变量影响时，DID系数为正，且在1%的水平上显著。这一结果在加入控制变量后依旧稳健。在控制其他变量情况下，产业用地准入使实验组土地高质量利用程度比对照组高出约20.8%，表明产业用地准入有助于土地高质量利用。

4.2 平行趋势检验

双重差分使用前提是实验前的实验组和对照组具备平行趋势。常用的检验方法有平行趋势图和事件分析法。本文绘制了实验组和对照组的平行趋势图（图1），2016年及以前年份为政策出台之前，两组保持基本平行的时间趋势，在2017年两组绩效均值差距显著缩小，大致符合平行趋势。

进一步，本文参照Jacobson等的方法，通过事件分析法进行平行趋势检验，模型如下：

式中：pre_i、current和post_i

是政策虚拟变量，当绩效观测值

是在2017年时，

current取1，否则取0；当其属于实验组产业，且在政策实施时点2017年前i年时，pre_i取1，否则取0；当其为实验组产业，且在政策实施时点2017年后i年时，post_i

取1，否则取0。图2显示了动态效应回归系数、

的大小及95%置信区间。可知在政策时点前

均不显著且置信区间都包含了0，而政策实施后

显著为正的同时呈现上升趋势，说明土地高质量利用程度的提升是政策作用，而不是事前差异影响（图2）。

4.3 稳健性检验

4.3.1 安慰剂检验

为验证基准回归结果未受不可观测的事件所干扰，本文参照周茂等的做法，采用随机抽取实验组的方法进行检验。通过500次随机抽样回归，得到自变量系数的概率密度结果（图3）。可见自变量系数值集中分布在0附近，小于基准回归中的真实值0.208，通过政策外生性检验。

4.3.2 反事实检验

借鉴巫强等的做法，本文采用政策实施前的样本进行反事实检验，分别将政策提前1年、2年进行回归检验。表6列(1)、列(2)分别表示将政策起始时间提前1年和提前2年的回归结果，提前2年的回归系数不显著，通过检验。提前1年的系数在10%的水平上显著为正，说明政策在2016年上半年发布之后，年末就对土地高质量利用产生了一定影响。

4.3.3 排除测算绩效方法的影响

为了排除绩效测算方法的影响，本文还分别使用较为常用的熵权Topsis法和因子分析法对绩效进行评价，表6列(3)、列(4)分别为熵权Topsis和因子分析方法测算绩效的回归结果，可见系数仍为正且显著，排除了绩效测算方法的影响。

4.4 异质性分析

有研究表明，由于企业所有权性质、产业园区级别、产业聚集程度、政府治理水平的差异，政策效果存在异质性。因此，为进一步深入探究，本文针对以上方面展开分组回归，以探究不同要素情况下产业用地准入政策效果是否存在差异。

4.4.1 产业园区内企业所有权属性

本文将国有企业占比超过50%的园区划分为国有企业园区，其他划分到非国有企业园区，采用分组回归法分析，结果如表7列(1)、列(2)所示。从结果看，准入政策仅对于非国有企业园区影响效果显著，对国有企业园区影响效果不显著。绩效水平上，国有企业园区的平均绩效为1.495，非国有企业园区为0.822。推测产业用地准入通过规范用地行为以实现产业用地高质量利用。由于国有企业是中央和地方政府参与到经济活动中的主要手段，他们可能早在出台第一版政策时就已高度重视该问题。而非国有企业通过改变用地行为带来的营收增效不大，重视程度不高，仅停留在达到最低标准上。由于2016年准入标准提升幅度最大，因此政策效果在非国有企业上显著体现。

4.4.2 产业园区级别

按照产业园区是否属于国家级或省市级产业园区将样本分类，分为国家级及省市级产业园区和其他产业园区两类，结果如表7列(3)、列(4)所示。相比其他园区，准入政策对国家级及省市级园区的土地高质量利用促进程度更高，提升作用是其他园区的1.97倍。上海市自20世纪城市发展战略目标开始清晰，国家级、省市级产业园区谋划工作开展较早且进展较快。这些地区通常作为政策试点区，开发力度、资金投入强度和资源丰富程度都超过其他产业园区，因此导致产业准入政策效果异质。

4.4.3 产业聚集程度

根据上海市开发区统计手册中工业向产业园区聚集程度指标，高于平均值的园区归为高产业聚集度组，反之归为低产业聚集度组，进行分组回归，分析结果如表7列(5)、列(6)所示，表明高产业聚集度的地区政策效果优于低产业聚集度的地区。产业集群内各类产业关系紧密联系，高质量产业会带动低质量产业发展，产生倒逼作用。为实现产业间、区域间的生产活动的对接顺畅，低质量产业需通过前文理论分析中提到的科技升级、创新研发、调整生产等方式适应产业集群内的环境，或者退出市场。因此，产业聚集程度高的地区中对于产业用地准入的正向反馈更加积极，政策效果更优。

4.4.4 政府治理水平

以行政区政府的一般公共财政支出额衡量政府的治理水平，财政支出占该区GDP比重高于样本平均值的归为高政府治理水平组，反之归为低政府治理水平组，进行分组回归，结果如表7列(7)、列(8)所示，表明准入政策在高政府治理水平区域政策效果优于低政府治理水平区域。地方政府是社会发展最重要的影响因素，是承担地方经济建设、社会保障和行政管理的主体。高政府治理水平的区域不仅在政策宣传力度、整改调整范围、监督管理等方面有着更有效的方式或严格的要求，而且在奖惩机制的设置上更能激发企业和行业提质增效，从而使准入政策效果更易显现。

4.5 作用机制分析

4.5.1 生产效率提升作用

企业全要素生产率是反映企业综合生产效率、产业发展质量的主流指标之一。本文参考董娟等的做法，采用投入导向的规模报酬可变（BCC）模型，选取劳动和资本为投入变量，总产值为产出变量测算各产业园区产业的全要素生产率，参考刘晨阳等的做法，将其视为机制变量，作为基准回归模型的被解释变量以检验作用机制。结果如表8列(1)所示，回归系数在1%水平显著且为正，表明产业用地准入显著促进了企业生产效率提升。

4.5.2 资源再配置作用

根据资源再配置理论，政策实施的优化结果使高生产率企业获得更高的市场份额，取得更优的资源再配置效应。参考韩超等的做法，用市场份额考察资源再配置效应，以各园区产业的营业收入在同类产业市场总营业收入的占比衡量市场份额，并以此为机制变量进行检验。结果如表8列(2)所示，回归系数在1%水平显著且为正，但系数值较小，表明准入政策促进了各产业园区、产业间的资源再配置，但作用程度较小。

4.6 分产业动态分析

六版《指南》中，不同产业的准入标准大部分呈现升高的趋势，但调整程度各有差异。那么在不同产业准入政策调整程度不同的情况下，政策效果有何差异？本文梳理了准入标准调整程度和土地高质量利用绩效变化情况，并按准入标准调整幅度大小、平均土地高质量利用绩效水平高低，将产业分为四类，即调整幅度小—绩效水平高、调整幅度大—绩效水平高、调整幅度大—绩效水平低、调整幅度小—绩效水平低。本文选取每类的代表产业如图4所示，并逐一分析。

调整幅度小—绩效水平高。选取汽车制造业为该类代表，2014—2019年绩效处于较高水平。由于该产业用地准入政策收紧程度不高，研究期间用地水平提高较缓，绩效增长率为20.67%。该类产业在上海市发展较为成熟，占全市工业产值较大，产业用地利用水平较高，因此该类产业用地不需列为准入政策管控的重点。

调整幅度大—绩效水平高。该类产业属于实验组产业，准入标准提高较多。选取农副食品加工业为代表，土地产出率控制值六版以来增长一倍，2014—2019年绩效处于较高水平，增长率为56.60%，用地水平提高较快。可见目前产业用地准入政策对这类产业的管控取得了较好的成效。以农副食品加工业为代表的该类产业多为贴近民生的必要产业，准入政策需持续发挥长效稳定作用，以推进此类产业及用地的高质量发展。

调整幅度大—绩效水平低。该类产业同属实验组产业，选取皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋业为代表，其容积率和土地产出率准入控制值六版以来增长一倍以上，2014—2019年绩效水平较低，但增长率为81.07%，用地水平提高较快。这类产业多是近年来发展较快、渐受关注的产业。由于人民生活水平提高和对高品质生活的追求，这些产业市场需求持续增长。随着对于可持续发展和产业高质量发展的重视，仍需严控准入政策，推动技术创新、产品升级以赢得更多发展空间，提高整体产业用地利用水平。

调整幅度小—绩效水平低。选取其他制造业为代表，其容积率和土地产出率准入控制值在政策出台以来提高不足10%，2014—2019年绩效水平低，且增长率为23.55%，增速缓慢。该类产业主要为生产日常生活使用的装饰品、护理用品等消耗品，其中日用杂品制造业在近年经济形势下呈现连续负增长趋势。准入政策对这类产业管控放松可能考虑到在市场需求较高的情况下，相关产业用地数量少，且易受原材料、人工等价格波动影响。但长期的宽松准入管控下，土地集约利用水平低下，不利于全市产业用地高质量发展。政府需聚焦规模企业偏少、自主创新能力弱等制约因素，严把准入关，完善配套政策，鼓励生产智能化、产品绿色化、设计创新化，从而提高土地高质量利用水平。

5 结论与启示

产业用地准入对产业高质量发展有着重要作用，本文从企业、园区和政府治理等视角探讨了产业用地准入对土地高质量利用的影响机理和作用机制，将上海市产业用地准入政策作为一项准自然实验，运用双向固定效应的双重差分模型进行实证研究。研究表明，产业用地准入可显著促进土地高质量利用。异质性分析表明，产业用地准入政策效果受产业园区所有权属性、产业园区级别、产业聚集程度和政府治理水平等影响，准入政策对非国有企业园区政策效果更明显，对国家级及省市级园区的绩效提升作用是其他园区的1.97倍，对产业聚集度和政府治理水平高的区域产生的政策效果更优。机制检验表明，产业用地准入主要通过提升企业生产效率、促进资源再配置实现政策效果。进一步研究发现，不同产业准入标准调整的政策效果显著不同，行业准入标准仍存在优化空间。

根据上述研究，本文提出以下政策启示：

一是产业用地准入在推进土地高质量利用中具有明显制度优势，需进一步发挥其长效稳定机制。本文证实了产业用地准入可显著促进土地高质量利用，该政策不同于单一激励或禁止等调控政策，不仅通过控制值规范了产业准入门槛，还通过推荐值发挥激励机制，促进产业用地高质量利用。

二是在高质量发展背景下，需发挥政府和市场的合力。产业体系的现代化离不开有效市场和有为政府的双重作用，政府需不断完善产业政策及相关配套，通过人力资本支持、政策补贴等政策红利，推动产业体系现代化。同时充分发挥市场机制在要素资源配置中的决定性作用，借助产业准入的激励与约束机制，引导企业主体主动寻求高质量发展。

三是需重视产业用地准入的政策效果异质性，应用更具针对性、差异化的调控手段。依据地区资源禀赋和产权属性，选定先行区、示范区，发挥其辐射带动作用，推动全域土地高质量利用。完善对不同产权性质企业的激励政策，设置差异化减税降费等激励政策或标准，调动企业积极性。此外，需重视土地利用水平较低且准入控制宽松的产业，可从提升企业创新能力和技术水平上发力，推动产业升级和高质量发展。

四是鼓励科技创新，推动产业生产效率提升。通过科技升级、创新组织模式推动企业生产效率提升，增强自身竞争力，实现土地高质量利用；通过推进资源再配置，激活产业的新动能，进而推动构建产业集群协同的产业高质量发展模式，推动产业体系现代化发展。

本文为产业用地准入政策对土地高质量利用的影响提供了实证证据，受限于数据更新速度，收集全国层面数据的难度较大，本研究仍存在一些不足，如未从全国层面展开政策效果分析，以及无法测度最新的产业用地利用情况，这些问题有待后续进一步探究。

作者信息

作者简介：蔡小婷（1998—），女（回族），北京市人，农业农村部工程建设服务中心助理工程师，管理学硕士，主要从事产业用地政策、土地评价与政策研究。

通讯作者：范华（1985—），女，上海市人，上海市地质调查研究院国土资源经济研究所（土地政策研究所）所长、高级工程师，同济大学管理科学与工程博士研究生，主要从事城乡土地政策和土地利用绩效评估研究。

设计、一审 | 吕睿 二审 | 吴桐

三审 | 孙君